ศูนย์วิจัยกสิกร ประเมินผลได้-ผลเสียจากการปรับโครงสร้างอุตสาหกรรมอ้อย

มติคณะรัฐมนตรีวันที่ 4 ธันวาคม 2560 คือ การเห็นชอบแนวทางการบริหารจัดการอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทรายรูปแบบใหม่ แทนรูปแบบเดิมที่ใช้มากว่า 30 ปี (พ.ร.บ.อ้อยและน้ำตาลทรายปี 2527) โดยมีหลักการสำคัญคือ การลดบทบาทของภาครัฐในการเข้าไปควบคุมดูแลและช่วยเหลือทางตรงต่อชาวไร่อ้อย รวมถึงการปล่อยให้ราคาน้ำตาลในประเทศเคลื่อนไหวเป็นไปตามกลไกตลาด แทนการควบคุมราคา เพื่อให้เป็นไปตามหลักการค้าสากลขององค์การการค้าโลก (WTO) และป้องกันไม่ให้บราซิล ซึ่งเป็นผู้ส่งออกน้ำตาลอันดับ 1 ของโลก ฟ้องไทยว่าอุดหนุนการปลูกอ้อยและส่งออกน้ำตาล

ศูนย์วิจัยกสิกรไทย ประเมินผลกระทบจากมาตรการปรับโครงสร้างอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลในครั้งนี้ ว่าจะทำให้ราคาอ้อยเคลื่อนไหวตามราคาน้ำตาลตลาดโลกมากขึ้น สำหรับผลกระทบต่อห่วงโซ่อุปทาน (Supply Chain) ทั้งในส่วนของต้นน้ำ (ชาวไร่อ้อย) กลางน้ำ (โรงงานน้ำตาล) และปลายน้ำ (ประชาชนและอุตสาหกรรมผู้ใช้น้ำตาล) จะมีทั้งเชิงบวกและเชิงลบ ขึ้นกับปัจจัยแวดล้อม โดยช่วงเวลาที่เหมาะสมในการปรับโครงสร้างอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทราย โดยที่ไม่ส่งผลกระทบต่อชาวไร่อ้อยมากเกินไป คือช่วงที่ราคาน้ำตาลตลาดโลกอยู่ในระดับสูง

อย่างไรก็ตาม เนื่องจากมีผู้เกี่ยวข้องจำนวนมากทั้งเกษตรกรและแรงงานเก็บเกี่ยวกว่า 1 ล้านคน ดังนั้น ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องจึงต้องมาพิจารณาว่า จะมีมาตรการใดที่จะจูงใจให้ยังคงมีการเพาะปลูกอ้อยต่อไป ภายใต้เงื่อนไขการอุดหนุนจากภาครัฐที่ลดลง และผลตอบแทนการผลิตถูกชี้นำจากราคาน้ำตาลตลาดโลกมากขึ้น

เป็นที่น่าสังเกตว่า ราคาน้ำตาลตลาดโลกในช่วงนี้มีแนวโน้มปรับลดลงต่อเนื่อง จากระดับราคาที่ 20 เซนต์ต่อปอนด์ ช่วงเดือนมกราคม-กุมภาพันธ์ 2560 แต่หลังจากนั้น ราคาน้ำตาลค่อยๆทยอยปรับลดลงต่อเนื่องเหลือ 18 เซนต์ต่อปอนด์ ในเดือนมีนาคม และ 16 เซนต์ต่อปอนด์ในเดือนเมษายน ก่อนที่ราคาจะปรับลดลงมาอยู่ที่ประมาณ 14 เซนต์ต่อปอนด์ในช่วงเดือนที่เหลือจนมาถึงปัจจุบัน และคาดว่า ราคาน้ำตาลตลาดโลกในปีการผลิต 2560/61 และอาจต่อเนื่องไปถึงปี 2561/62 อาจจะเคลื่อนไหวในระดับเฉลี่ย 14-15 เซนต์ต่อปอนด์ (ภายใต้สมมติฐานว่าบราซิลไม่ได้รับผลกระทบจากปรากฏการณ์เอลนีโญที่ทำให้ผลผลิตน้ำตาลลดลง) โดยมี 2 ปัจจัยหลักที่ส่งผลกระทบคือ
1.ดุลน้ำตาลโลกส่วนเกิน เนื่องจากราคาน้ำตาลที่อยู่ในระดับสูงในช่วงที่ผ่านมา จูงใจให้มีการเพิ่มปริมาณผลผลิตน้ำตาลในหลายพื้นที่ทั่วโลก ประกอบกับสภาพอากาศที่เอื้ออำนวย บวกกับปริมาณฝนที่ตกอย่างเพียงพอ
2.การแข่งขันที่รุนแรงมากขึ้น เพื่อแย่งชิงส่วนแบ่งตลาดส่งออกน้ำตาล เป็นอีกปัจจัยหนึ่งที่จะกดดันราคาน้ำตาลตลาดโลก ภายหลังจากที่จีนมีการใช้มาตรการปกป้องการนำเข้า (Safeguard Measure) โดยเก็บภาษีกับทุกประเทศที่ส่งออกน้ำตาลทรายไปจีน

นอกจากนี้ศูนย์วิจัยกสิกรไทย มองว่า ราคาน้ำตาลตลาดโลกที่คาดว่าจะปรับลดลง อาจจะกระทบต่อราคาอ้อยที่เกษตกรได้รับ (ภายใต้เงื่อนไขราคาน้ำตาลตลาดโลกเคลื่อนไหวเฉลี่ยอยู่ที่ 14-15 เซนต์ต่อปอนด์ คาดว่าราคาอ้อยขั้นต้นปีการผลิต 2560/61 จะอยู่ที่ประมาณ 860-880 บาทต่อตันอ้อย เทียบกับ 1,050 บาทต่อตันอ้อยในปีการผลิตก่อน)

ดังนั้น ในภาวะจำเป็นเร่งด่วนที่การเปิดหีบอ้อยจะเริ่มขึ้นในช่วงเดือนธันวาคม 2560 รวมถึงมีการคาดการณ์ว่าปริมาณอ้อยที่จะเข้าหีบในปีการผลิตนี้ จะสูงถึงประมาณ 103-105 ล้านตัน เทียบกับ 93 ล้านตันในปีการผลิตก่อน จึงคาดว่าภาครัฐคงน่าจะมีมาตรการในการบรรเทาผลกระทบที่เกษตกรจะได้รับ แม้ว่าจะมีการปรับโครงสร้างอุตสาหกรรมให้เสรีมากขึ้นแล้วก็ตาม ซึ่งพอสรุปมาตรการช่ววยเหลือได้ดังนี้

มาตรการระยะเร่งด่วน การช่วยเหลือทางตรง ที่ผ่านมา ภาครัฐมีการเข้ามาช่วยเหลือชาวไร่อ้อย ในช่วงที่ราคาอ้อยปรับลดลง ผ่านกองทุนอ้อยและน้ำตาลทราย ที่มีรายได้จากการจำหน่ายน้ำตาลในประเทศกิโลกรัมละ 5 บาท มาเพิ่มราคาอ้อยโดยในปีการผลิต 2557/58 และปี 2558/59 ชาวไร่อ้อยได้รับเงินในส่วนนี้เพิ่มอีกในอัตรา 160 บาทต่อตันอ้อย สำหรับการช่วยเหลือในปีการผลิตนี้ อาจต้องทำโดยกองทุนอ้อยและน้ำตาลทราย โดยที่ไม่มีภาครัฐเข้ามาค้ำประกัน ซึ่งขึ้นกับเม็ดเงินที่เข้ามา รวมถึงเงื่อนไขพันธกรณีที่ไทยมีข้อตกลงกับต่างประเทศ ภายหลังจากที่ไทยมีการลอยตัวน้ำตาลแล้ว

การช่วยเหลือปัจจัยการผลิต ซึ่งหากสามารถปรับลดต้นทุนในส่วนนี้ลงได้ ก็น่าจะช่วยให้กำไรจากการปลูกอ้อยมีมากขึ้น โดยหากเม็ดเงินที่จะช่วยเหลือทางตรงผ่านกองทุนอ้อยและน้ำตาลทรายมีไม่เพียงพอ ภาครัฐอาจพิจารณาช่วยเหลือเป็นปัจจัยการผลิต เหมือนเช่นที่ให้กับพืชเกษตรตัวอื่น

มาตรการเพิ่มรายได้เสริม ภาครัฐอาจสามารถจัดหาอาชีพเสริมทั้งในและนอกภาคเกษตร อาทิ การจ้างงาน หรือสนับสนุนพันธุ์พืช พันธุ์ผัก เพื่อปลูกเสริมเพิ่มรายได้ เหมือนที่ช่วยเหลือในช่วงภัยแล้งปีก่อนๆ

มาตรการระยะกลางถึงระยะยาว จำเป็นที่ทุกภาคส่วนจะต้องเร่งหามาตรการในการรับมือกับความผันผวนของราคาน้ำตาลตลาดโลก ซึ่งเป็นปัจจัยที่ไม่สามารถควบคุมได้ ประกอบกับเครื่องมือหรือกลไกที่ใช้รับมือหรือช่วยเหลือเกษตรกรเริ่มมีข้อจำกัด ภายหลังจากไทยมีพันธสัญญากับต่างประเทศในการปรับโครงสร้างอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทรายให้อยู่ภายใต้กลไกตลาดเสรีมากขึ้น

ดังนั้น การเพิ่มศักยภาพการแข่งขัน จึงเป็นปัจจัยที่จะบ่งชี้ถึงความพร้อมในการรับมือกับสถานการณ์ในระยะข้างหน้า ซึ่งมีแนวทางสรุปได้ ดังนี้ การปรับลดต้นทุนเพื่อเพิ่มศักยภาพการแข่งขัน ควรปรับลดลงอยู่ในระดับประมาณไม่เกิน 800-850 บาทต่อตันอ้อยหรือเทียบเท่าราคาน้ำตาลตลาดโลกประมาณ 12-13 เซนต์ต่อปอนด์) ซึ่งหากทำได้รายได้ชาวไร่อ้อยน่าจะเพิ่มขึ้นอีกประมาณ 150-160 บาทต่อตันอ้อย การเพิ่มผลผลิตเฉลี่ยต่อไร่ การพัฒนาระบบชลประทาน การเร่งลงทุนระบบโลจิสติกส์ เพื่ออำนวยความสะดวกในการขนส่งอ้อยเข้าโรงงาน และการขนส่งน้ำตาลส่งออกต่างประเทศ รวมทั้งการพัฒนาอ้อยและน้ำตาลไปสู่ผลิตภัณฑ์อื่นที่มีมูลค่าเพิ่ม เนื่องจากน้ำตาลที่ผลิตได้ทั้งหมด ต้องพึ่งตลาดส่งออกสูงถึงประมาณร้อยละ 70 ดังนั้นทุกฝ่ายจำเป็นต้องเร่งส่งเสริมการเพิ่มมูลค่าอ้อยและน้ำตาลไปผลิตสินค้าประเภทอื่นๆ ซึ่งที่ผ่านมาก็มีการดำเนินการไปบ้างแล้ว แต่ยังไม่เพียงพอรับมือกับความผันผวนของราคาน้ำตาลในตลาดโลก

เพิ่มเราเป็นเพื่อนได้แล้ววันนี้!.... เพิ่มเพื่อน